Города, городки и городишки
В России расположено1099 городов. Все они разные и не только по размеру, но и по показателю успешности - доходам, уровню жизни и т. д. По данным независимых исследований, более чем в 60% наших городов расходы превышают доходы. И если сравнить их с частными компаниями, то большинство уже давно стали бы банкротами.
СРАВНЕНИЯ муниципальных образований (МО) с корпорациями не случайны. Принцип действия и у тех и у других одинаков: доходы-расходы, прибыли-убытки. Да и управление городским имуществом все чаще называют «менеджментом». Но, в отличие от частных компаний, обанкротить города невозможно. Может, именно из-за этого они и управляются не в пример хуже.
Почему, например, такая ситуация сохраняется в городах, где введен институт сити-менеджмента, о котором так ратовали власти разных уровней? Ведь в данном случае, как заявляли его сторонники, хозяйственные функции отделяются от политических, и управленцев ничего не отвлекает от продуктивной работы. На примере Твери мы четко видим, что это не так. После разделения полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти города между ними началось как явное, так и скрытое противостояние, борьба за влияние. К результатам этого «перетягивания каната» полномочий мы еще вернемся. Важно другое. Успешность или неуспешность того или иного города определяют и объективные факторы. На них нам и хотелось бы заострить внимание.
Как мы уже сказали, больше чем у половины российских городов расходы превышают доходы. Если быть точными, то 62,8% МО испытывают хронический дефицит бюджета. Но это только верхушка айсберга. Есть и внушительная «подводная» часть проблемы. Например, в докризисном 2007 году разрыв между расходами и собственными заработками городских округов составлял 28,1%.
Этот разрыв был скрытым, так как его всегда латали вливаниями из федерального и региональных бюджетов. Но даже после этого муниципалитеты умудрялись показывать остаточный дефицит. Откуда он берется? Ответ следует искать в экономическом устройстве городов. Главной доходной частью в этой системе являются муниципальные услуги, которые оказываются гражданам и бизнесу. Это и образование, и ЖКХ, и управление городским хозяйством (сдача в аренду муниципального имущества, доходы муниципальных предприятий) и т.д. Продавая услугу, город получает взамен выручку в виде налогов и неналоговых поступлений. Все эти поступления - собственные доходы города.
Но даже при этом выясняется, что своих средств для покрытия расходов у муниципалитетов недостаточно. Почти 80% налогов, собранных на территории города, изымают федеральные и региональные власти (100% НДС, налог на прибыль и акцизы, 70% НДФЛ). Цель федералов - отбирать налоги по максимуму, а потом выделять субсидии и субвенции на муниципальные нужды (вместе с указаниями, на что их тратить). Скажем больше, с 2009 года города лишились последней возможности отщипнуть у региональных властей часть НДФЛ, акцизов или налога на прибыль. Вот и получилось, что сегодня каждый город 20-70% своих доходов получает в виде безвозмездной помощи из вышестоящих бюджетов.
Подобная трансфертная система начала трещать по швам в конце 2008 года, когда налоговые доходы городов резко просели, а безвозмездная помощь оскудела. Тогда-то и стал зашкаливать не только скрытый, но и формальный дефицит. Однако в фонде «Институт экономики города» считают, что по размеру дефицита нельзя делать вывод о высокой или низкой эффективности управления муниципальными финансами. Судить можно по высокой доле неналоговых доходов (это целиком заслуга мэрий). Именно неналоговые доходы защищают город от дефицита в условиях падения сборов налогов. Так что сегодня главы администраций (а где еще остались мэры, то они) вынуждены и вправду примерять костюм управляющего корпорацией. От мастерства управления бюджетом зависит, смогут они закончить 2010 год с приемлемым дефицитом или придется идти с протянутой рукой к региональным или федеральным властям.
Конкретный образ действий муниципальной администрации все-таки в большей степени зависит от типа города: богатый или бедный, с дорогими или дешевыми муниципальными услугами, дотационный или мало зависящий от вышестоящих бюджетов. По аналогии с объектами «реальной» экономики федеральный журнал «Секрет фирмы» составил довольно оригинальную галерею типажей российских городов. Вот как она выглядит.
Город-«Газпром»
АНАЛОГИЯ очевидна: самодостаточный город, избалованный обилием богатых налогоплательщиков. Самые яркие представители - Москва, Санкт-Петербург и Тюмень. Их обеспеченность собственными доходами составляет 97%, 85% и 64%, соответственно. Оптимизацией расходов они доселе занимались не слишком усердно, с особым рвением защищая такой бастион, как зарплаты администрации. Качество их услуг не соответствовало их богатству. Например, по итогам 2008 года Москва по социальному индексу заняла 12-е место, Тюмень - 66-е. Самыми комфортными по уровню развития социальной сферы и реальной покупательной способности граждан оказались гораздо более бедные города: Благовещенск, Чита, Новокуйбышевск и Сызрань.
Муниципалитеты «Газпромов» не волнуют и такие мелочи, как неналоговые доходы. Так, у Москвы доля неналоговых доходов в собственных (без учета помощи сверху) составляет жалкие 9%, у Тюмени - 12%, у Санкт-Петербурга - 14%.
Город-«Яндекс»
ЭТО самодостаточные города, сделавшие себя сами. Имея скромную доходно-расходную базу, они всерьез занимаются своими финансами. Повысили сборы неналоговых доходов, стали привлекать частных инвесторов льготной арендой, ускоренной выдачей разрешений на строительство, налоговыми послаблениями и прочими приятностями. Наиболее показательны в этом смысле достижения Кирова, Благовещенска и Калуги. Высокая обеспеченность собственными доходами (61%, 62,2% и 71,2%, соответственно) стала следствием именно «перелопачивания» их финансов.
Город-«ЛУКОЙЛ»
КРУПНЫЕ зажиточные города со строгой финансовой дисциплиной. Это Екатеринбург, Краснодар и особенно Пермь. В столице Пермского края высока доля неналоговых доходов (35,8% в 2008 году). Кроме того, город применяет передовые технологии управления финансами, такие как целевое планирование бюджета.
В эту категорию входят и города-середняки с высокой степенью независимости от финансовой помощи региона и федерации, которые, как и Пермь, внедряют в бюджетирование передовые идеи: Ярославль и Тверь. Хотя и на Солнце бывают пятна. Ярославль в 2008 году показал очень большой формальный дефицит бюджета (почти 17% собственных доходов).
Город-«АвтоВАЗ»
РЕЧЬ идет о бедных городах, чьи расходы на 60-70% финансируются из вышестоящих бюджетов. Особенно трагично положение тех муниципалитетов, где бедность сочетается с дороговизной бюджетных услуг (коммунальных тарифов, расходов на транспорт, социальные пособия). Это Магадан, Петрозаводск, Якутск, Кызыл, Абакан, Архангельск. Их инвестиционные программы сегодня на нуле. Бедные «АвтоВАЗы» выживают, постоянно латая дыры, им некогда реформировать финансы. Для них единственным доступным способом повышения эффективности остается «тупое» сокращение расходов или выбивание дополнительных трансфертов наверху.
ЧТО ЖЕ получается? Богатые города малоэффективны, потому что неповоротливы и избалованы деньгами. Нищие - тоже, потому что заняты борьбой за выживание. Значит, самых эффективных финансистов нужно искать среди городов-середняков с предпринимательской жилкой. К сожалению, Тверь не входит в двадцатку лучших российских городов, хоть и причисляется к перспективной категории. Подкачали такие критерии, как: занятость населения, покупательная способность, бюджетная обеспеченность, неналоговые доходы, дефицит/профицит и т. д. Что же нам мешает? Скорее всего, чехарда со стратегиями развития, изменениями Устава областной столицы и прочими центробежными силами, не способствующими стабилизации обстановки. Взять хотя бы отношение к муниципальному имуществу. На протяжении последних лет наметилась четкая тенденция избавляться от МУПов. Банкротить их, а потом отдавать в частные руки. Подобную стратегию пытались обосновать тем, что частник более эффективно выполняет свою работу. Практика этого не подтвердила. И сегодня целый ряд муниципальных предприятий находится на пороге (а кто уже и в процессе) банкротства. А ведь это предприятия, способные приносить прибыль, и, как мы смогли убедиться, именно этот показатель считается одним из основных в оценке рейтинга того или иного города. У нас же МУПы почему-то убыточны. Хотя почему - всем и так ясно. Ведь до банкротства еще нужно довести, ну, или хотя бы вообще ничего не делать - оно само постучится в дверь. У наших управленцев (особенно у старой команды чиновников) это очень хорошо получается. Сам собой возникает вопрос качества «менеджмента», который требует жесткого и объективного рассмотрения. Потому что без смены курса, без разработки действительно эффективной стратегии управления Тверь очень быстро скатится из «середнячков» в аутсайдеры. Ну а кризис этому только поможет.
Автор: Александр БОРИСОВ. По материалам «СФ» (Ю. Петрова, С. Горбачева)
